外務委員会（平成26年6月20日 議事録）
○玄葉委員 玄葉光一郎です。おはようございます。
せんだって、集団的自衛権について議論をいたしましたけれども、まだ途中でございましたので、本日は先般の関連で質問をさせていただきたいというふうに思っています。
まず、近隣有事の際の米艦初め他国の船舶による邦人輸送について先日質問をしたわけであります。総理大臣は、どの国の船であれ、邦人が乗っていれば守る、こういうふうに言明をされたわけでありますが、米国以外の他国籍の船舶への攻撃排除というのが集団的自衛権で説明可能なのですかという問いについて、丁寧に質問通告をしたのですが、前回、整理された答弁が返ってこなかったということで、外務委員長預かりになっていたと思いますけれども、その後、時間も経過しましたので、本日の委員会でできれば整理をしたいというふうに考えておりますので、よろしくお願いをしたいと思います。
答弁は政府委員で結構なのでありますけれども、岸田外務大臣、聞くかもしれませんので、ちょっと聞いておいていただけますか。
まず最初にお聞きしたいのは、紛争発生地域から邦人を輸送する外国船籍の艦船が武力攻撃を受けた場合には、個別的自衛権を行使することは可能なのですか、それとも、これを排除するために武力の行使を行えば、集団的自衛権の行使と整理されるのですか。お答えください。
○平松政府参考人 お答えいたします。
先回の外務委員会で先生からいろいろ御指摘をいただきまして、その後、政府内でいろいろ検討いたしましたので、その結果を踏まえまして、整理した形でお答え申し上げたいと思います。
一般国際法上、公海において船舶が攻撃を受けた場合、個別的自衛権の行使としては、その攻撃を排除し得る立場にあるのは、原則として、当該船舶の旗国でございます。
他方、我が国による実力の行使のための法的根拠についてでございますけれども、個別具体的な状況に即して判断する必要がありますので、余り一般化できない点はございますけれども、そういう前提でお許しいただければ、一般論として申し上げれば、我が国に対する武力攻撃が発生していない状況だと思いますけれども、そういう中で、武力攻撃を受けた外国船舶の旗国の要請、この場合は旗国ですね、要請または同意に基づいて我が国がその攻撃を排除するために実力を行使する場合、これは、国際法上、一般に申し上げて、我が国が集団的自衛権を行使するというケースに評価されるというのが一般的な解釈だというふうに承知します。
○玄葉委員 それはそれでわかります。
そうすると、紛争発生地域から邦人を輸送する外国船籍の艦船を防護するために集団的自衛権を行使するということになりますと、紛争が発生している領域国の同意または要請が必要なのか、それとも艦船の旗国の同意、要請が必要なのか、そのことについてもお答えください。
○平松政府参考人 お答えいたします。
委員御案内のとおり、一般国際法上は、ある国家が集団的自衛権を行使するための要件といたしまして、武力攻撃を受けた国の要請または同意があること、他に適当な手段がないこと、必要最小限度の実力の行使であることが一般的に考えられております。
そういう前提で申し上げれば、これもまた恐縮でございますけれども、我が国による実力の行使のための法的根拠につきましては、具体的な状況に即して判断する必要があるということではございますけれども、一般論として申し上げれば、お尋ねの、外国船舶の艦船に対する攻撃が武力攻撃に当たるということであれば、我が国が集団的自衛権を行使するためには、その旗国の同意あるいは要請が必要であるということでございます。
○玄葉委員 結局、旗国の同意、要請が必要だということなのです。
さらに、紛争発生地域から邦人を輸送する外国船籍の艦船を防護するために、当該船籍国以外の国の同意、要請に基づいて集団的自衛権を行使することは可能ですか。
よりわかりやすく申し上げれば、例えば、米国がチャーターしたような船の場合、米国の同意でいいか、こういう話でありますけれども、いかがですか。
○平松政府参考人 お答え申し上げます。
繰り返しでございますけれども、一般に、我が国が集団的自衛権を行使するためには、当該外国の要請または同意が必要であるということは先ほど御答弁申し上げたわけでございます。
しかし、今先生御指摘のように、やはり一定の条件のもとでは、当該船舶の旗国以外の国の要請または同意を得て集団的自衛権を行使することもあり得るというふうに考えてございます。
まさに御指摘のように、具体的な状況に即して判断する必要がございますけれども、例えばチャーター船の場合、旗国以外の国が実質的に運航している状況であって、当該船舶に対する攻撃が、まさにチャーターをしている国、当該旗国以外の国に対する組織的、計画的な武力の行使に当たると判断された場合は、当該旗国以外、この場合はチャーター国でございますけれども、要請または同意を得て集団的自衛権を行使することも考えられるというふうには承知しております。
○玄葉委員 では、そうすると、今度は、日本がチャーターしている船、そしてそこに邦人が退避するために乗っていて、その日本がチャーターしている船への攻撃があった場合には、我が国への、これは個別的自衛権というものを行使して排除する場合もある、こういうふうに考えてよろしいですか。
○平松政府参考人 御指摘の論で結構だと思います。
これもなかなか個別的な状況に即して判断するのは難しいのでございますけれども、一般論として申し上げれば、我が国がチャーターしている船に対する攻撃ということだと思いますけれども、もしそれが我が国に対する組織的、計画的な武力の行使に当たると判断された場合は、これは我が国の個別的自衛権の発動として当該攻撃を排除するということも考えられると思います。
○玄葉委員 大分整理をされてきているというふうに思うんです。
例えば、我が国近隣で事態が発生しましたというときに、邦人を守らなければならない、特に輸送されている邦人を守らなければならない。仮に、その船が日本籍あるいは日本がチャーターした船だったらば、個別的自衛権で守るということが可能だろう、もちろん、状況によりますけれども。他方、アメリカ籍あるいはアメリカがチャーターした船ならば、これは集団的自衛権が限定的に行使できるようになれば、それは集団的自衛権の行使で説明可能だろう、こういうことだと思います。
他方で、一般論では、米国以外の他国籍の船舶への攻撃排除を集団的自衛権の行使で説明は可能なのですけれども、現実問題では果たしてどうなのだろうかということが起きるのではないかという気がするんですね。
例えば、この間も若干申し上げましたけれども、パナマ船籍というのが実際には多いですよね。朝鮮半島事態が仮に起きて、そしてパナマ船籍の船が韓国の港にかなりあって、その船を使って邦人を輸送しますというときには、今の整理でいいますと、そのパナマ船籍の船に攻撃が行われなければならない。もう一つは、パナマからの同意、要請がなければならない。
その二つの要件を満たさないと、仮に集団的自衛権の行使を限定的に認めても、邦人を守るために日本の自衛隊がその攻撃排除のための活動をすることはできないということになると思いますけれども、これは、岸田外務大臣、それでよろしいですね。平松さんでもいいですけれども。
○平松政府参考人 御指摘のとおりだと思います。
個別的、集団的自衛権の行使に当たっては、組織的、計画的な武力の行使があるかどうかという、ある意味で厳格な基準のもとで運用する必要があると思います。この行使については、やはり慎重に期すべき、一定の条件の中で慎重に行使すべきというのが国際法的な要請でございますので、今、玄葉委員の御指摘のとおりであると思います。
○玄葉委員 そうすると、外務大臣、大分整理されてきたと思うんですけれども、朝鮮半島事態が起きて、事態からいわば退避する邦人は私たちは守らなければならない、どの国の船に乗っていても守らなければならないのだということです。時によっては個別的自衛権で守れます。仮に、時によっては、これから認めていくことになるかもしれない集団的自衛権の行使で守ることができるかもしれません。
しかし、今整理したように、幾つかの場合においては、例えば先ほど申し上げたようなパナマ船籍のようなケースでは、恐らくは、そもそも、そのパナマ船籍の船に攻撃を受けてからじゃないと要請できないわけですから、もう既に遅いという事態になるわけです。例えば、米国籍の船舶あるいは韓国籍の船舶であるという場合には、もう既に恐らく武力行使がアメリカや韓国に行われていますので、これは集団的自衛権の行使で邦人を守ることは可能だと思うんですけれども、そうでない場合は、そのケースはあり得ると思うんですけれども、守れないということになっちゃうんですね。
ですから、そう考えると、どうもこれは、集団的自衛権の行使の議論だけではなくて、また新たな概念をつくり出すことも含めて整理が必要ではないかというふうに思いますけれども、いかがでしょうか。
○岸田国務大臣 今の我が国の安全保障をめぐる法的基盤の議論、特定の事態とか国を想定して議論を行うものではありませんが、基本的に、あらゆる事態において我が国の国民の命、暮らしを守るためには、国としてどうあるべきなのか、しっかりとした安全保障の法的基盤を整備しておくべきではないか、こういった問題意識のもとに議論を進めています。
今まだ議論が行われている最中ではありますが、やはり国として、国民の命、暮らしを守るために、あらゆる事態に対し、切れ目のない対応を考えておかなければならないという点において、今委員の問題意識も踏まえながら、引き続き丁寧に議論を行っていくべきだと考えます。
○玄葉委員 これは、他国籍の、つまり米国以外、韓国以外、あるいは日本以外の国籍の船舶に乗っている邦人をどういう法理で守るのかということについては、やはり邦人を守ると言っている以上は整理が必要なんじゃないでしょうか。外務大臣、これは整理をしていくということでよろしいですか。
○岸田国務大臣 先ほど平松局長から答弁させていただきましたのは、あくまでも、国際法上、一般論としての考え方であります。
こういった考え方もしっかりと念頭に置きながら、我が国としてどういった法整備をしていくのか、このことについて丁寧に議論をしていかなければならない。その際に、御指摘のように、切れ目のない、あらゆる事態に対応できる、こういったことをしっかりと頭に入れて議論を進めていくべきだと考えます。
○玄葉委員 平松さんはどうですか。
○平松政府参考人 大臣の御答弁のとおりだと思います。
国際法上の要請、それから実際に起こる事態等を念頭に置きながら、それが武力行使なのか、その前の事態なのか、そういったことも踏まえながら、総合的に切れ目なく穴がないように考えていくという方向で、今、与党間等で御議論いただいているというふうに承知いたします。
○玄葉委員 そうすると、改めて確認ですが、米国、韓国、日本以外の船籍の船舶でも、邦人が乗っていれば守る、そのために、すきのない、切れ目のない対応ができるような体制をとるのである、そういうふうに考えてよろしいですね。
○岸田国務大臣 あらゆる事態において邦人の命や暮らしを守るためにはどうあるべきなのか、そういった問題意識で議論を進めていくことが大事であると考えます。
○玄葉委員 それでは、次に移りたいと思います。
これも先日申し上げましたけれども、武力行使との一体化論の問題であります。
私は、この武力行使との一体化論というのは、実は限界があるなと思っている一人であります。ただ、その上で、総理が、武力行使との一体化論をとるべきではないとする法制懇見解はとらない、一体化論を引き続き採用するのであるということをおっしゃった上で、判断基準をより精緻化する、こういうふうにおっしゃっているわけであります。
せんだって、報道によれば、後方支援について、今まで以上に支障なくできるようにするために、これまでのいわゆる武力行使の一体化に関する判断基準というものがありますけれども、それを精緻化するのだとして、一種の新基準のようなものが出されたわけであります。
これまでは、一つは、距離、地理的な関係、二つ目は、日本側の行為の具体的な内容、三つ目は、武力を行使している者との密接性、四つ目は、当該者の活動の状況、現況、これらを総合勘案して、我が国が武力の行使を行っていると見られることになるかどうかを判断するというのが見解だったわけでありますけれども、報道によりますと、一つは、支援部隊が現に戦闘行為を行っているかどうか、提供物品が他国の戦闘行為に直接用いられるかどうか、活動場所が他国の戦闘行為の現場に当たるかどうか、後方支援が戦闘行為と密接に関係するかどうか、四つ全てに当てはまる場合は一体化している、一つでも当てはまらない場合は一体化はしていないと判断をして後方支援をするのだというふうに、報道でございますけれども、そういうことでよろしいんですか。
○山崎政府参考人 お答え申し上げます。
今委員より御指摘がございましたように、政府といたしましては、国際協調主義に基づく積極的平和主義の立場から、国際の平和や安全が脅かされる場合に、国際社会が一致団結して対応する際に、自衛隊が幅広い後方支援活動等で十分に貢献できるような法整備をすることが必要であるというふうに認識しております。その一環として、御指摘の武力行使の一体化論についても、現在、検討が行われているところでございます。
これまで、日本が後方支援をする際には、一体化とみなされることがないことを制度的に担保するということで、御承知のとおり、非戦闘地域、後方地域というような概念を設けて対応してまいりました。
先ほど先生から御指摘がございましたように、先月出ました安保法制懇の報告書では、一体化の考え方はもはやとらないこととするべきであるという御提言を受けております。
他方におきまして、政府といたしましては、ただいま御説明いたしましたような考え方で武力行使の一体化論については対応してきたところでございますので、政府といたしましては、従来から政府が示してきた判断基準を、より精緻なものとして、具体的に何が武力行使の一体化する行為なのかということをより明確にし、そして、どのような後方支援が可能であるかということを検討していくという方針でございます。
今先生から、現在適用されております武力行使の一体化を判断する上での基準についての御言及がございました。そのとおりの対応をしてきたわけでございますけれども、現在、こういう基準をどういうふうにしていくべきかということがまさに与党間で協議をされているところでございます。
政府といたしましては、それに際しまして、御言及がございました現在適用されている判断基準等も踏まえた御説明を与党にさせていただいているところでございますが、与党の協議が継続しておりますので、さまざま報道等が行われておりますけれども、現在、与党協議が行われているところでございますので、その内容等につきましては、政府の立場から、現在、ちょっと御説明することは差し控えさせていただきたいというふうに考えております。
○玄葉委員 これはやはり、具体的に何ができて何ができなくなるのかということについて、わかりやすく説明しながら議論しないと、多分、聞いている人はほとんどわからないということになるんだろうなというふうに思うんですね。
これは、報道だと、何か多国籍軍に対する後方支援のことばかり報道されているんですけれども、例えば周辺事態における後方支援も、これは同じですね、確認ですけれども。
○山崎政府参考人 御指摘のとおり、周辺事態につきましても、今、周辺事態対処法がございまして、その中に後方地域支援という概念を設けて対応しております。これは、武力行使の一体化論が背景にあっての制度でございます。
○玄葉委員 そういうことだと思うんです。
せんだっても申し上げたんですけれども、私の個人的な考え方としては、やはり、例えば米軍が周辺事態において戦闘作戦行動準備中である、その戦闘機に対して整備、給油ができないというのが、本当にそういう事態が起きたときに、大丈夫なのかなという、つまり、今、できないんですよね、今の周辺事態安全確保法では。それは私、実は問題意識として非常に強くあるんですけれども、外務大臣としては、やはりこういったことをせめて可能にしていく方向で今回の議論を展開したいというふうにお考えですね。
○岸田国務大臣 今回の議論は、安保法制懇の報告書を受けて、まず与党での議論がスタートしているわけですが、その議論の中で、安全保障につきましては、国連の集団安全保障措置への参加といった国際法上の合法な活動には憲法上の制約はないとする報告書の考え方は政府としてとらない。一方、集団的自衛権については、限定的な集団的自衛権が従来の政府解釈の必要最小限の武力行使の中に含まれるかどうかについて研究する、こういったことで、安全保障そして集団的自衛権、それぞれ議論を進めているわけです。
そして、具体的な事態において、集団的安全保障なのか集団的自衛権なのか、これは個別具体的に判断していかなければなりませんが、いずれにせよ、現実の中で、あらゆる事態に対応するべく法的な整備をしていかなければならない、こういった問題意識のもとに今全体の議論が進んでいると認識をしています。
○玄葉委員 いや、外務大臣、今私が申し上げたのは、要は、武力行使の一体化論についての判断基準を精緻化しましょう、こういうことです。私自身も、自分の体験で、武力行使の一体化論についてはちょっと限界が近づきつつあるな、こう感じてきたんですね。
今回、結局、武力行使の一体化論の判断基準、今まで法制局長官が何遍も述べてきた判断基準を変えるとは言うのかどうかわかりませんけれども、より精緻化して明確化することで、この間外務大臣が答弁されていましたけれども、後方支援をより支障なくできるようにするのだ、こういうことだと思うんです。
それはそれで、ある意味よくわかるので、そのときに、これは多国籍軍への後方支援だけではなく周辺事態でも同じですねということを確認した上で、例えばということで、先ほど申し上げたような米軍機への給油、整備の話をしたわけでありますけれども、そういうことに対して、できるような方向でこの議論を展開するとお考えですねと確認をしたんです。
○岸田国務大臣 済みません。御質問の趣旨はわかりました。
我が国が、積極的平和主義に基づいてこれからもしっかりと国際的な平和や安定に貢献していく、このために後方支援を行うということ、これは大変重要なことでありますし、今まで以上に支障なく後方支援が行える体制を整えていく、こういったことは大変重要であると認識をしております。そういった認識のもとに、御指摘の点も含めて我が国として後方支援のあり方をしっかり考えていくべきである、こういったことで議論が進んでいます。
ぜひ、我が国として、後方支援を初めしっかりとした平和と安定に貢献する体制がとれるように議論を深めていかなければならないと考えています。
○玄葉委員 そろそろ時間が来て、本当は南シナ海の事態をちょっと丁寧にやりたかったのですが、きょうはやめて、最後に、よく、集団的自衛権の定義を聞かれたときに、自国と密接な関係にある外国への武力行使を自国への攻撃とみなして攻撃する権利、こういうことを言われるわけでありますけれども、これまでも何度も恐らく聞かれたことだと思いますが、自国と密接な関係にある外国というのは、同盟国以外はどの国を想定しているのでしょうか。
○岸田国務大臣 まず、自国と密接な関係国ですが、これは、国際法上の集団的自衛権の定義の中にあります、自国と密接な関係にある外国という部分についてですが、一般には、外部からの武力攻撃に対し共通の危険として対処しようとする共通の関心を持ち、集団的自衛権の行使について要請または同意を行う国を指すと解されています。そして、国際法上、これはあらかじめ条約等において定めておく必要はない、あらかじめ特定する性格のものではない、このように解されております。
米国につきましては、これは再三答弁させていただいておりますが、我が国の平和と安全を維持する上で、日米同盟の存在及びこれに基づく米軍の活動が死活的に重要であるというふうに認識をしております。
そして、我が国の集団的自衛権の議論は今行われている最中でありますし、安保法制懇の報告書の中の「我が国の安全に重大な影響を及ぼす可能性があるとき」、こういった限定的な際に、集団的自衛権の行使が従来の我が国の憲法解釈の範囲内かどうか、こういった議論を行っておりますので、我が国として集団的自衛権の要件についてはまだ定まっておりませんので、我が国として、要件に該当する国云々について今の段階で申し上げるのはまだ早いのではないかと思っています。
○玄葉委員 何か、安倍総理が、同じような質問に対して、我が国として、２プラス２を行っている国がある、もう一つは、海上自衛隊と共同演習をしている国がある、こういうことを答弁したことがあるわけでありますけれども、２プラス２とか共同演習というのは、これは関係があるんですか。
○岸田国務大臣 国際法上も、密接な関係にある国というものは、あらかじめ定めておく、特定しておく性質のものでない、このように解釈をされています。
我が国としては、集団的自衛権の要件をこれからしっかり確定しなければならないわけですので、その要件に該当する国がどこかということを今の段階で特定することは適切ではないのではないかと考えます。
○玄葉委員 きょうはもう時間が来たので終わりますけれども、いろいろ整理しなきゃいけないところが幾つもあるのではないかという印象を持ちました。また引き続き質問させていただきたいと思います。
きょうは終わります。ありがとうございました。
